Capital bancaire utilisable | VOX, Portail politique du CEPR

À mesure que le COVID-19 se répandait, les décideurs du monde entier ont donné la priorité aux mesures conçues pour limiter la propagation de la maladie et sauver des vies, mais à un coût économique considérable. Les marchés financiers ont résisté à la demande initiale de liquidités, mais la poursuite de l'offre de crédit sera cruciale, car les entreprises auront besoin de fonds pour les surmonter jusqu'à ce qu'une reprise économique s'installe. Les gouvernements et les banques centrales de nombreuses juridictions ont pris des mesures extraordinaires en garantissant des prêts d'urgence et en allégeant les contraintes de capital qui empêcheraient autrement les banques de prêter. Mais cela dépend beaucoup des actions des banques.

Le point de départ

Après les réformes qui ont suivi la crise financière de 2008-2009, les banques étaient en bien meilleure posture au début de la pandémie COVID-19. Selon les indicateurs de solidité financière du FMI, le ratio global capital réglementaire / actifs pondérés du secteur financier pour les États-Unis, le Royaume-Uni, la France et l'Allemagne était tous supérieur à 15%, ayant augmenté au cours de la décennie précédente. Quoi qu'il en soit, les banques n'étaient pas totalement à l'abri de l'impact économique de la crise. Les rendements étaient déjà sous pression avant COVID-19 (les rendements des actifs et des actions des banques européennes sont tombés au-dessous de 0,5% au cours de la dernière décennie), et la crise actuelle a créé de nouvelles pressions, par ex. l'utilisation de lignes de crédit maintenues par les entreprises clientes a contraint les banques à acquérir plus de liquidités (EBA 2020). Dans ce contexte, les directeurs de banque peuvent raisonnablement décider d'adopter une position de prudence pour protéger leur bilan.

Cette logique, si compréhensible soit-elle, repose sur une erreur de composition. Si toutes les banques se replient en même temps, la fourniture de crédit serait coupée à tous les niveaux, provoquant la faillite d'un plus grand nombre d'entreprises et amplifiant le ralentissement. Cette procyclicité a motivé un ensemble de réformes qui comprenaient la création de «tampons» de capital en plus des «besoins» en capital (BCBS 2010). Alors que les «exigences» doivent être satisfaites en permanence, les «tampons» peuvent, au moins en principe, être prélevés par les banques en cas de besoin. Mais il y a souvent un coût formel à leur utilisation: plus les banques creusent dans leur tampon, plus les restrictions auxquelles elles sont confrontées concernant le paiement des dividendes et des primes ou les rachats d'actions sont plus strictes. L'idée est que de telles contraintes obligent les banques à conserver de plus en plus leurs bénéfices, en gardant ces revenus disponibles pour renforcer leur position de capital (Beck et al.2020).

Le coussin qui est explicitement conçu pour soutenir les prêts en cas de ralentissement est le coussin de fonds propres contracyclique Bâle III (CCyB) de 0 à 2,5% des actifs pondérés en fonction des risques. En théorie, le tampon est activé pendant les bonnes périodes (jusqu'à 2,5%), poussant les banques à accumuler du capital qu'elles peuvent puiser dans les mauvais moments lorsque le tampon est libéré (jusqu'à 0% ou «désactivé»). Un autre tampon, le tampon de conservation du capital (CCoB) de 2,5% des actifs pondérés en fonction des risques, devrait également être disponible pour les prélèvements en cas de mauvais temps, mais le niveau du tampon est normalement maintenu et n'est pas conçu pour varier dans le temps. Ensemble, la CCyB et la CCoB auraient dû fournir aux grandes banques jusqu'à 5% des actifs pondérés en fonction des risques à retirer lors du grand verrouillage, leur permettant de soutenir l'économie.

Les actions à ce jour

Depuis le début du Great Lockdown, les régulateurs et les autorités de surveillance ont pris trois types d'actions pour permettre aux banques de retirer leurs tampons (tableau 1).

1. «Désactivé» (en tout ou en partie) la CCyB: Il s'agissait de la première meilleure solution, mais le problème était que, malgré des conditions économiques solides, la CCyB n'avait pas été élevée de manière significative au-dessus de 0% dans de nombreuses juridictions avant le Grand Lockdown (BIS 2020). Aux États-Unis, au Japon et à Singapour par exemple, la CCyB s'établissait à 0%, alors qu'elle n'était que de 0,25% en Allemagne et en France. Dans les pays où le CCyB a été relevé, comme le Royaume-Uni et Hong Kong, il a été dûment rendu public.

2. Augmentation de la capacité tampon disponible pour que les banques puissent se retirer en raison de changements imprévus de la surveillance discrétionnaire: Cela comprenait la «désactivation» de divers tampons qui n'étaient pas expressément conçus pour être libérables en période de ralentissement (BCBS 2010, Drehman et al. 2020). Les superviseurs et les régulateurs ont assoupli les compléments de capital propres aux banques, tels que les exigences du pilier 2 et désactivé les suppléments tels que le tampon G-SIB et le tampon du risque systémique.

3. Encourage les banques à faire usage du pouvoir discrétionnaire de réglementation et de surveillance prévu et à retirer effectivement leurs coussins: Un exemple important est le découplage des contraintes sur les paiements de dividendes de l'utilisation du tampon, qui a eu lieu aux États-Unis où une approche sans intervention (sauf les résultats de sous-capitalisation des tests de résistance à venir) est évidente.

Tableau 1 Réponses des banques en fonction du capital à COVID-19 dans certaines juridictions

Sources: Fonds monétaire international, Conseil de stabilité financière, Comité de Bâle et sites Web des autorités de surveillance des juridictions et des banques centrales. Les informations peuvent ne pas être complètes.
Remarques: CCyB = coussin de fonds propres contracyclique; G-SIB = banque d'importance systémique mondiale; NPL = prêt non performant; IFRS = Normes internationales d'information financière. «N / a» = non applicable, non implémenté. "Y" = Oui, modifié de manière positive par rapport aux directives de surveillance précédentes. "-" = peu clair ou silencieux sur une modification spécifique, aucune déclaration officielle évidente n'a été trouvée. «*» = L'UE fournit des orientations aux États membres qui sont censés la mettre en œuvre. Les juridictions de l'UE mettent souvent en œuvre les directives de manière non uniforme. «**» = Le Canada a deux G-SIB, qui sont également des banques d'importance nationale et systémique, où les exigences de fonds propres ont dépassé les minimums, de sorte que la libération du tampon D-SIB est suffisante. «***» = Si une banque américaine utilise l'exclusion des bons du Trésor et des dépôts auprès du Federal Reserve Board du ratio de levier, elle doit demander l'approbation des distributions de capital. De plus, la Fed a restreint les rachats d'actions et la plupart des distributions de dividendes au cours du troisième trimestre 2020 pour les grandes banques après la publication le 25 juin du DFAST 2020 (test de résistance).

Ces actions ont été complétées par des orientations qui, au lieu de laisser le ratio de fonds propres baisser directement, visent à préserver artificiellement les ratios de fonds propres des banques. Les exemples incluent: permettre une approche plus «détendue» dans le calcul des pondérations de risque, les exclusions d'actifs du dénominateur du capital et / ou du ratio de levier (en supprimant les titres publics et les réserves des banques centrales),1 et une application plus souple du provisionnement des pertes sur prêts (par exemple IFRS-9) qui allonge le délai de comptabilisation des prêts non performants.2 Le fait que les régulateurs et les autorités de contrôle aient eu recours à de telles approches de porte dérobée pourrait indiquer qu'ils estiment que les prélèvements à l'aide des tampons désignés seraient, en eux-mêmes, insuffisants ou qu'une baisse évidente des ratios de fonds propres pourrait compromettre la capacité d'une banque à obtenir des fonds propres ou le financement.

Les risques pour les actions entreprises

Nous croyons que les deux préoccupations sont en jeu et, par conséquent, nous voyons deux types de risques. Premièrement, la capacité tampon disponible pour le retrait des banques peut être insuffisante. C'est, pour l'instant, difficile à évaluer empiriquement – mais il y a des raisons de s'inquiéter. Des recherches récentes publiées dans un document de travail de la Banque d'Angleterre suggèrent que les tests de stress microprudentiels traditionnels sous-estimeraient les niveaux de tampon nécessaires. De plus, la longueur et la profondeur de la récession, étant donné son lien avec la santé littérale de la population plutôt qu'avec un cycle économique normal, rendent les estimations précédentes de l'adéquation des fonds propres très incertaines.

Le deuxième risque est que, même si la capacité tampon était suffisante, les banques pourraient ne pas être incitées à les retirer. Les restrictions sur les dividendes et les bonus lorsque des tampons sont tirés dissuadent leur utilisation. Des restrictions générales sur les dividendes peuvent aider à garder l'argent à l'intérieur de la banque et à le déployer sous forme de prêts, mais les banques peuvent plutôt décider de conserver l'argent pour le paiement ultérieur des dividendes et des bonus. En outre, la direction des banques peut craindre que le retrait de leur coussin signalera aux marchés qu'ils sont en difficulté, ce qui (combiné à la perspective de dividendes limités ou inexistants) pourrait entraver leur capacité à lever des fonds propres ou à conserver leurs sources de financement. (Cziraki et al.2016). Sur les marchés en difficulté en particulier, il est difficile de déterminer ex ante le seuil du ratio de fonds propres qui conserverait l'accès au financement, de sorte que la direction peut rationnellement décider de ne pas le jouer de près. Enfin, l'abaissement des tampons pour fournir du crédit en cas de crise peut tout simplement être jugé trop risqué pour la banque, en particulier lorsque certaines banques centrales paient des intérêts sur les réserves sans risque détenues avec elles. Certains gouvernements ont émis des garanties partielles ou complètes pour certains prêts liés au COVID, mais même lorsque de telles garanties complètes sont en place, les banques peuvent hésiter à prêter en raison de risques opérationnels et de réputation lorsque davantage d'entreprises font faillite que la normale.

En somme, deux défauts de conception limitent l'utilisabilité du capital bancaire: la capacité tampon maximale est insuffisante et la capacité tampon existante n'est pas vraiment utilisable (ou susceptible d'être utilisée). Cela met les régulateurs et les superviseurs dans une impasse. Soit ils opèrent dans le cadre des fonds propres existants, risquant une réduction procyclique de l'offre de crédit pendant le Grand Lockdown et un approfondissement de la crise, soit ils autorisent des ajustements discrétionnaires et une abstention qui pourraient affaiblir la résilience du système bancaire.

Actuellement, les régulateurs et les superviseurs de la plupart des juridictions ont choisi la deuxième approche. Les risques sont clairs. Premièrement, l'abstention rend les bilans encore plus opaques, de sorte qu'il devient plus difficile pour les investisseurs et les contreparties de revenir sur un ratio de fonds propres et de décider si une banque est saine ou non. Deuxièmement, chaque fois que l'abstention prend fin, les problèmes de solvabilité des banques sont accentués, peut-être d'une manière difficilement différenciable entre les banques, ce qui pourrait conduire à une crise systémique de liquidité des financements. Troisièmement, le resserrement du crédit est simplement retardé plutôt que résolu par l'incapacité de porter les coups sûrs au capital maintenant et de récupérer rapidement.

Voies à suivre possibles

Ces risques indiquent la nécessité de réorganiser le cadre de réglementation des fonds propres bancaires afin de garantir qu'il y a suffisamment de fonds propres utilisables. Bien que de telles propositions soient un travail en cours, nous proposons trois principes directeurs:

1. Constitution non facultative de capitaux suffisants et utilisables en dehors des périodes de crise. Aussi élégant sur le plan conceptuel que le CCyB puisse l'être, il n'a pas fait son travail et devrait être remplacé. Trop de juridictions ont choisi de ne pas constituer de tampons malgré des performances économiques (relativement) solides, laissant les banques vulnérables au début du Grand Lockdown. Au lieu du CCyB, le CCoB3 – qui est entièrement construit par défaut – devrait être plus élevé et partiellement libérable immédiatement en cas de crise, le niveau étant calibré non seulement aux risques microprudentiels mais aussi aux risques macroprudentiels (Farmer et al.2020).

2. Accorder une discrétion réglementaire pour libérer les tampons pendant une récession, tout en offrant des incitations plus fortes à utiliser réellement les tampons utilisables. Dans une certaine mesure, cela restera un cas de poussée d'une corde (Choi et al.2019), mais plus peut être fait. Pendant une crise systémique, les superviseurs et les régulateurs devraient avoir le pouvoir discrétionnaire de libérer partiellement le tampon CCoB – ce qui n'est pas le cas actuellement4 – sans que les banques soient confrontées à des restrictions de paiement, ce qui leur permet de discerner comment utiliser leurs tampons le plus efficacement possible.5 Il est à noter que les banques américaines ont volontairement annulé les rachats d'actions et augmenté les provisions pour pertes sur prêts. La partie qui n'est pas libérée reste soumise à des restrictions progressives sur les paiements discrétionnaires, garantissant qu'au-delà d'un certain point, le capital est conservé lorsque les tampons sont en cours de retrait.

3. Fixer des attentes claires sur la voie à suivre par les banques pour reconstruire leurs tampons. Ces attentes devraient être guidées non par le temps qui passe, mais par des conditions (dans ce cas, médicales) changeantes et être suffisamment progressives pour que des revers soient peu probables.

Références

Abad, J et J Suarez (2020), «IFRS 9 et COVID-19: retarder et geler l'horloge des dispositions transitoires», VoxEU.org, 2 avril.

Comité de Bâle sur le contrôle bancaire (2010), «Bâle III: un cadre réglementaire mondial pour des banques et des systèmes bancaires plus résilients», Comité de Bâle sur le contrôle bancaire, Banque des règlements internationaux.

Banque des règlements internationaux (2020), «Tampon de fonds propres contracyclique (CCyB)», Banque des règlements internationaux.

Beck, T (2020), «Finance in the Times of COVID-19: What Next?», Dans R Baldwin et B Weder di Mauro (éd.), Atténuer la crise économique du COVID: agir rapidement et faire tout ce qu'il faut, un livre électronique VoxEU.org, Londres: CEPR Press.

Beck, T, F Mazzaferro, R Portes, J Quin et C Schett (2020), «Preserving Capital in the Financial Sector to Weather the Storm», VoxEU.org, 23 juin.

Choi, SM, L Kodres et J Lu (2020), «Friend or Foe: Cross-Border Linkages, Contagious Banking Crises, and« Coordinated »Macroprudential Policies», en cours de révision au Journal of Financial Services Research », version actuelle disponible sur les auteurs.

Cziraki, P, C Laux et G Lóránth (2016), «Understanding Bank Payouts during the Financial Crisis of 2007-2009», VOXEU.org, 26 octobre.

Drehman, M, M Farag, N Tarasheve et K Tsatsaronis (2020), «Buffering Covid-19 loss – the role of prudential policy», Bulletin de la Banque des règlements internationaux Non 9.

EBA (2020), «Le secteur bancaire de l'UE: premières informations sur les impacts du COVID-19», Autorité bancaire européenne, note thématique EBA / REP / 2020/17.

Farmer, J D, A M Kleinnijenhuis, P Nahai-Williamson et T Wetzer (2020), «Fondements des tests de résistance financière à l'échelle du système avec des institutions hétérogènes», Document de travail du personnel de la Banque d'Angleterre No. 861.

Notes de fin

1 On peut dire que les réserves en monnaie locale détenues par la banque centrale nationale auraient dû être exclues du calcul du ratio de levier pour commencer.

2 Voir Abad et Suarez (2020) pour les problèmes avec cette approche. Voir Beck (2020) pour une vision plus large de la réponse des autorités de surveillance et des gouvernements européens à COVID-19.

3 Ou un autre tampon réglementaire avec les mêmes caractéristiques que le tampon CCoB: (1) il a une accumulation obligatoire; et (2) il comporte des restrictions de paiement progressives sur son utilisation après une version initiale.

4 Actuellement, les régulateurs ne disposent que d'un pouvoir discrétionnaire réglementaire pour libérer partiellement ou totalement le tampon CCyB au début d'une crise. Le tampon CCoB n'est actuellement pas libérable lors d'un ralentissement systémique.

5 Les superviseurs disposent toujours d'un outil pour corriger les primes aberrantes: «Examen prudentiel des pratiques de rémunération» Tiré du «Processus d'examen prudentiel» du Comité de Bâle: 35.1 «Les politiques de rémunération devraient être liées à la préservation du capital à long terme et à la solidité financière de l'entreprise, et devraient envisager mesures du rendement ajustées au risque. » 35.9 «L'examen prudentiel des pratiques de rémunération doit être rigoureux et soutenu, et les lacunes doivent être corrigées rapidement avec les mesures de surveillance appropriées.»